孙永勇： 个人养老金制度的关键是甄选合格的金融机构和设置投资组合的要求

　　2022年12月23日，中国社会科学院社会保障论坛暨《中国养老金发展报告2022》发布式——“账户养老金与财富积累”通过线上方式举行。华中师范大学公共管理学院副教授孙永勇在论坛上表示，对于个人养老金制度来讲，关键仍然是甄选合格的金融机构和设置合格的投资组合的要求，我们现在已经甄选了好多机构进来，但还要进一步完善。第二个更重要，让个人养老金参与者怎么选？你得把投资组合设置好，就跟商场一样，就跟平台上的产品一样，他到那上面可以挑，所以提供给他可挑对象的时候，我们在前面就得有一系列的设置，有审查、有挑选。

　　以下为孙永勇发言实录：

　　谢谢韩教授。很高兴有机会在这里跟大家分享一下我在这次养老金报告中分担的部分，主要是账户养老金计划运营方式国际比较与借鉴。

　　因为世界很多国家都建立了账户养老金计划，对这个运营方式进行比较，我们知道账户养老金计划有几个角度可以把它分成几种类型，用自由度来分、用法律形式分、用计划成员特征分。不同的账户养老金计划的类型会影响到它的运营方式，为了进行比较，我们就挑选了一些国家的账户养老金计划。比如说美国的退休账户，澳大利亚的超级年金，新西兰的KiwiSaver计划，智利的强制退休金计划，还有英国的，还有德国的、瑞典的、新加坡中央公积金。我们挑选的主要涉及到有账户的相关的都把它纳入进来。

　　美国的个人退休金账户的运营是一个高度市场化的体系，市场中间的各个相关主体都参与进来，各自承担职责，所以他的治理主体是比较多的，市场化程度也是最高的，政府的监管方面，基本上监管的强度，管制方面比较少。

　　澳大利亚的超级年金制度一般可以分成四个类型，有行业基金、公开报价基金、公司基金、自我管理的基金。所有的基金基本上都是在受托人结构下进行管理的，它也是市场化程度比较高的运营模式。

　　新西兰的计划是由政府资助的自愿性退休储蓄计划，从运营方式上来讲仍然是以信托的方式运行，也是由市场化管理公司负责投资管理的，但是它有稍微强一点的监管，政府的介入也稍微大了一点，后面我们在比较的时候会谈到这一点。

　　智利的大家都比较熟悉了，它是专门建了私营退休金公司来进行运营。

　　德国的有两个都比较有特色的，一个是企业养老金制度，还有一个是里斯特养老金计划。是2002年根据《德国企业养老法》而建立的企业补充养老保险，实现个人账户制。采取的是公司运营，养老基金会、互助养老保险协会，另外还有两个比较特殊的机构，他们来运营。他们都是需要遵循上市公司的法律规定，按照公司来运作的。这样的话它有两个层面的治理结构，首先有一个理事会，然后有一个董事会，董事会下再设执行委员会，理事会是监督董事会的，董事会下面的具体执行有执行委员会。

　　里斯特计划也是德国一个比较有意思的计划，是德国第一个基于个人账户向所有人开放的私人养老金计划，它覆盖的目标群体主要是那些法定养老金支付水平降低而收入受到影响的人，特别是中低收入者、孩子较多的家庭。这样的话，这个政策设计就比较有意思，不仅有税收优惠，还有财政补贴。个人养老金制度政府是按人头给补贴的，前面新西兰的那个KiwiSaver计划也是一样的，也是政府有补贴的，私人养老金计划，但是政府提供补贴。因为现在中国的个人养老金制度刚建立，人们也在讨论补贴的问题，这实际上其他国家有先前的做法。里斯特养老金没有专门的养老金账户，它是在银行里面有一个银行账户，通过这个银行账户进行合同的转换、接收补贴和退税等功能，产品供给者多元化，几乎囊括所有类型的产品管理产品。

　　但是政府是有监管的，这个产品你们都可以提供，但是你们的产品需要到我这里来审查，符合了就可以提供你的产品。另外它还有一个，就是关于投资的回报问题，刚才前面专家也提到了，他有什么理由参加呢？他如果我担心血本无归了，他为什么还参加呢？这里有一个投资的名义回报不会负，实际上就相当于有一个兜底的规定。

　　下面一个简单介绍的就是英国的，英国曾经搞了一个自动加入机制，前面有一次养老金报告中间我们谈到过这个自动加入机制。为了配套这个自动加入机制专门建了一个国家层面的职业养老金计划，怎么运转的呢？是建立了一个机构，这个机构就叫国家职业储蓄信托公司，里面有董事会，有雇主委员会、雇员委员会，下面再设立各种委员会。在这个委员会下面有首席执行官，指挥一个系统进行运营、进行运转。

　　瑞典，大家都知道瑞典是名义账户制度，我们国家的基本养老保险个人账户实际上现在有一点名义账户的样式，瑞典是怎么解决基金储备的问题？他是另外建一批，也就是国民养老基金，有第一、第二、第三、第四，有四个国民养老基金，另外还建立有AP6、AP7，也就是说政府专门设的有AP基金，它的管理就是一种公司管理模式，有董事会。这是一个典型的AP6的运行模式，首先有董事会，董事会下面有风险审计委员会，董事会下有总经理，管理一个运营的部门。

　　新加坡大家都比较熟悉，新加坡的中央公积金有几个不同的账户，它的运营方式是典型的基金会型，就是高度集中管理，由中央公积金这样一个机构统一负责，中央公积金局下面实行的是董事会领导下的总经理负责制，基本的内部运行图就是这样的，董事会里面有主席、副主席、各方代表，下面也是各种委员会。

　　我们把所有的比较一下就会发现，在美国是高度市场化的，在投资等方面没有要求选项，也没有默认选项，大多数时候人们的投资是有很广泛的选择的。在监管上仍然是采用原有的监管体系，就是多头监管，证监会管证监会的，保监会管保监会的，它是比较严格地遵循了谨慎原则。

　　澳大利亚超级年金虽然是一种强制性的安排，政府不参与它的活动，政府也不提供收益保证，但是它在制度规范和监管上比美国要稍微严格一点，它有一系列的专门的政策法规，它有三个监管机构。

　　新西兰我们前面已经提到了比较特殊的KiwiSaver计划，这个是自愿性的，但是政府更多地介入了，它有补贴，有税收优惠，还设计有默认投资策略，并且还对各种投资组合进行了限制。

　　智利的限制就进一步增强，它是专门的私营养老金公司在运营的，运营的私人养老金公司一般情况下是根据用脚投票来选择更换之类的，政府是实行比较严格的监管，采取以量化标准为基础的严格监管模式，包括对投资范围的限制、对投资对象的限制，另外对进入市场的投资产品有一个风险评级制度，专门对它进行风险评级，让大家看得到。

　　德国的企业养老金运营模式是我们刚才讲的，典型的是双层治理结构，理事会是参保职工的代表构成，政府力量没有过度介入，但是强调运营过程中管理委员会的成员要合格、可靠，适合这项工作。

　　里斯特养老金我刚才提到过了，它也是一个高度市场化的产品。

　　前面都是政府不强力介入的，后面三种是政府强力介入的，就是英国的，只有一个受托人就是国家职业储蓄信托公司，为了解决单一垄断带来的问题，设计了四个方面的限制：治理结构、信息等等。

　　而瑞典的名义账户制度下的国民养老基金运行实际上是一个封闭型的，它有几个基金公司，它们也是相互独立的。

　　新加坡的是由中央公积金局，政府干预的力度会更强，它的机构就是一个独立的半官方机构，而且基金运营监督，运营过程中也深受政府影响。

　　前面我们比较了，我们再来看看中国的情况。中国的几个支柱都有养老金账户，第一支柱中我们刚才讲了，它是一种信托型的运营模式，第二支柱也是信托型，第三支柱现在基本上应该是契约型。中国的账户养老金运营在第一支柱中目前来看，面临有几个问题，第一个问题是受托人虚化，管理人单一。啥叫受托人虚化？现在的规定就是地方政府直接把这个钱交给基金理事会来管，管理机构只有基金理事会，而委托它管的是地方政府。

　　在第二支柱中现在需要做的很重要的问题就是个人选择权的问题，也就是说既然是个人账户，你让个人感觉不到个人的权利在哪里，这里面一个突出的就是个人选择权。

　　第三个是正在弄的个人养老金中的基本问题，什么样的机构是合格的机构？什么样的产品或者什么样的投资组合是合格的投资组合？我们需要设定规定，去筛选合格的投资机构，提供合格的投资组合。

　　关于这几个问题我们简单谈一下：

　　1.原来我们曾经有过省一级的社保基金理事会，曾经尝试做过这个事，如果我们将来想把受托人做实的话，可以考虑重建省级社保基金理事会。第二，现在把所有的担子都压在全国社保基金理事会身上了，也就是说我们可以想象全国社保基金本身是一个战略储备金，而我们现在基本养老保险金性质和它实际上是不一样的，所以能不能另外像其他国家一样建立一个国家基本养老保险基金管理公司？这个问题我觉得可以再讨论。像全国社保基金理事会那样的在某一些方面可以学习借鉴。

　　2.投资选择权的问题，这个问题已经讨论了很多，犹豫了很久，主要是有很多条件、很多因素限制了选择投资权，我们可以在某些方面做一些探索，就跟我们前面讲的有些国家做过一些探索，比如提供默认投资组合，如果他不选我们可以给他有默认投资组合，然后提供合格投资组合，也就是说如果他想选，他不知道怎么选怎么办？我们可以设置合格投资组合，划一个范围，让他在中间进行选。

　　3.对于个人养老金制度来讲，关键仍然是甄选合格的金融机构和设置合格的投资组合的要求，我们在前面讲其他国家也提到了，我们现在已经宣布了好多机构已经进来了，当然了，也是甄选了的，但是还是要进一步完善甄选的这些东西。第二个更重要，让个人养老金参与者怎么选？你得把投资组合设置好，就跟商场一样，就跟平台上的产品一样，他到那上面可以挑，所以提供给他可挑的对象的时候，我们在前面就得有一系列的设置，有审查、有挑选，我们把它放在一个平台上，大家可以到那里选，不然的话又回弄成原来那样，参与人直接找金融机构，一头雾水，怎么选呢？

　　4.监管的问题，从国外的情况来看，比如说美国还用原有的监管体系，但是在很多其他的国家实际上是有另外的专门监管体系，我们国家目前的情况，理想的状态应该是可以考虑专门监管机构，但是比较难。所以可以考虑在中央层面、国务院层面设一个协调参与的各个机构的委员会，也就是说仍然维持现有的各部门协调监管，但是加强沟通。同时，随着个人账户养老金制度的发展，专门的监管也要加强，你可以在人保内部强化监管力量，增设个人养老金监管的专门的部门等等。

　　韩教授，我汇报完了，谢谢大家！