一文读懂金融监管总局“三定”逻辑：既管合法又管非法，弱化单一部门对机构的全面掌控|三定系列①

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过去一周，北京金融大街15号的国家金融监督管理总局大楼，始终处于忙碌之中。根据新闻通稿，一场贯彻中央金融工作会议精神的研讨班和工作座谈会开到周末休息日方才结束。会议通稿展示了对未来金融监管的一系列新判断和新思路。涉及众多部门和人员的职责调整、工作交接同步进行。忙中有序，有条不紊。

始于今年三月份的机构改革大棋，在总局层面登顶见光，赶往辽阔之地。

一周前，《国家金融监督管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定》（通称“三定”方案）正式挂网。自从2023年3月16日，《党和国家机构改革方案》公开发布，即时起，金融改革一直受到高度关注。

尤其是，“统一负责除证券业之外的金融业监管”，“强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管”，“统筹金融消费者保护”，“加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为”，每一项表述，都需要在改革方案中细化呈现。

在当前金融风险高发、环境变局加速的情况下，这一改革格外不同寻常。毫不夸张地说，每一句话都是千钧之重，都是高层在诸多因素中的战略决策，都需要监管部门主政者敲钉转角，逐项落实。

金融监管总局的机构改革对行业有哪些影响，有哪些看点，有什么门道？根据公开信息，结合与业内人士的交流，我们来描述一下这个改革可圈可点之处。

内设机构职能大调整

保险条线主责主力，分布于4个机构司、3个功能局

这次金融监管总局层面的机构调整，机关内部运行、工作机制发生较大变化，而我们预估，对外部市场和行业的影响小于上次银保合并，两个监管机构的合并更像是“外科手术”、大动斧凿；而在银保监会基础上组建金融监管总局，更像是“自我修炼”、吐故纳新。

总体上，这可以看作过去5年强监管严监管态势的延续和加深。机构监管的主导地位会继续保留，这也是全世界金融监管的基本逻辑，毕竟金融机构是金融市场的关键角色，金融稳定要从市场主体生命周期“生老病死”的抓起。

原来的银保监会内部，保险条线保持“5+3”的架构：财产险、人身险、保险中介、公司治理、资金运用5大机构监管部门，财务会计、消费者保护、非银检查3个功能监管部门。其中5个机构监管部门，是坊间俗称“北楼”的骨干，承接了“老保监”的主要监管力量。

机构改革后，随着机构监管部门调减，保险中介部纳入财产险部，资金部分拆，变阵成为“四司三局”。保险条线的主责主力，分布在财产险、人身险、公司治理、资管等4个机构司，以及消费者保护、保险非银检查、稽查3个功能局。

据『慧保天下』了解，涉及保险集团公司、保险公司、保险资管公司、保险中介公司的行政许可受理职责，转移到新成立的准入司。准入司侧重于统一的政策制定、事项受理和做出决定，事项受理后的实质性审核把关，基本上还在各个相应的机构监管司。

而保险机构发生重大风险需要采取特别措施或开展处置，初期阶段可能由机构司负责，后期以恢复处置司为主，甚至会直接转交给恢复处置司。

偿付能力、资金运用在宏观整体上的监测分析职责，交给统计司，日常管理由财产险、人身险两个机构司分别去做。关系法人层面的重要制度，如股权和公司治理、偿付能力、保险资金运用，分别放在公司治理司、法规司。

按照这样的设置，以后保险业的机构和业务审批，从资本管理、业务经营到资金运用各个板块的经营规则，必将更加清晰、一致、透明，可以预见会降低制度性交易成本，减少协调掣肘，为保险公司规划自己的经营发展带来更多的确定性。

在一个不确定的时代，这种确定性的输入，为迷惘的市场带来熵减的效应，让市场预期更稳定，这是非常宝贵的。

优化监管机构内部机制流程

强化功能监管部门的制约作用，减少机构监管部门对机构的全面掌控

比较同批改革的人民银行、证监会，其职能和机构只是微调。而金融监管总局的职能定位、工作理念发生深层次的调整变化，随着时间的推移，这种变化的影响会越来越明显。

从公开文件看，机构改革的核心指向，在于强化功能监管部门的制约作用，相对减少机构监管部门对一家机构“从生管到死”的全面掌控，会在监管部门内部形成一定的制约。

银保监会一直实行以机构监管为出发点和职责归属的内部分工，而原保监会的架构则以功能监管为主要维度。这种模式，在保险业造成存在资产端、负债端的割裂，审慎监管、行为监管的摩擦，以及准入前后“两张皮”。

银保监会这5年，保险条线历经多次微调，基本落实了机构监管理念、分工、方法和流程，大大增加了监管工作责任的“压强”。主监管员对接一家或者几家保险机构，建立全面持续的业务工作档案，掌握一家机构的整体情况，对其经营发展和风险敞口、走势作出总体判断，牵头开展风险评级和采取措施。

这一制度设计的本意，是如果机构出了问题，监管失查失职，能够倒查责任，准确地把“板子”打在责任人的身上。6年前全国金融工作会议提出“有风险没有发现就是失职，发现风险未及时提示和处置就是渎职”，意旨正在于此。这是对监管者监督的达摩克里斯之剑。

但是，近几年行业风险迭发，这种模式受到质疑。特别是有观点指出，机构监管容易产生腐败，甚至一些不法商人、违规机构会对相关岗位“精准打击”，“捕获监管”。中央纪委网站也发文指出，消除金融风险背后的监管腐败，要“从破除监管者和被监管者利益链入手”。

一些保险公司出现重大问题后，社会上甚至都已沸沸扬扬，监管部门迟迟未能跟进有力措施，也没有在报告报表上反映。比如，多家人寿保险公司被大股东套走大量资金用于房地产行业，巨大的风险损失，引发对机构监管专业度、可靠性的反思。

改革就是奔着问题去的。机构监管的工作链条成熟清晰，关键点是准入审批、非现场监测、现场检查、风险处置四个环节。金融监管总局新设金融机构准入司、机构恢复与处置司掌握“生死大权”，把单体机构的准入、销号退出从原来的部门拿走，检查局、稽查局则根据分工开展检查。对机构的监管强调全周期、全流程，但内部对权力清单进行切割，在流程上咬合衔接，同时相互制衡监督。

借用警察维护公共安全的概念来说，准入司是“户籍警”，管“新生儿”落户；

财产险、人身险等机构监管部门是“治安警”，平时借助“朝阳群众”“监控摄像”掌握动向，必要时上门走访，小问题敲山震虎，有困难嘘寒问暖；

检查局是“全科医生”，没事给你做个体检，手里拿着体温计和传感器，几年轮一次，大家排队来，让大家保持强身健体的意念、大病早治的准备；

找上门一般不是小事。如果机构处于高风险状态，那就转入“稽查局、打非局是“刑警”，专门查大案，查钱、控人、管账，不行就采取更强硬的措施，手术室”，恢复处置相当于送进“ICU”，各种法律、财务手段全给上，最后“我尽力了”，实在没救就风光大葬。

监管工作理念升级：

坚决消除监管空白和盲区，摒弃“父爱情结”，重掌银行保险立法职责

这些职能的调整和新增，背后是怎样的考虑？可以用四句话概括。

“全覆盖、无例外”

——一些游离在监管之外的“类保险”“准保险”活动，以及跨金融市场领域的钻空子行为，将会得到规范治理

正如金融监管总局局长在陆家嘴(600663)论坛上提到的“坚决消除监管空白和盲区，……真正实现监管‘全覆盖、无例外’……持续整治金融市场乱象”。这次机构改革的精华，就蕴含在短短这一段话里。

长期以来，“谁审批、谁负责”一直是金融监管的不二法则。某种程度上，这也意味着各部门各扫门前雪，可以主张“我没批，我不管”。

中央金融工作会议提出“所有金融活动全部纳入监管”，而6年前的官方口径还是“所有?融业务都要纳?监管”，这种文字调整可不是无关紧要的细微差别。金融监管的范围得到扩大，而这些扩大的职权主要赋予给了金融监管总局。

前几年，P2P成为没人领养的孩子，野蛮生长。根据中国互联网金融协会的数据，共有5272家P2P爆雷跑路，造成1200多万人约1.5万亿的损失。

在保险市场，全网出现了120多家网络互助，会员累计达到数亿人，资金池一度非常庞大，最终也是一地鸡毛，黯然退场。

还有，一些保险公司运用信用保证保险的增信作用，将自己做成了信贷中介人，用来抵押的房子车子根本就是子虚乌有的，承担巨大信用风险，甚至不止一家保险公司一次“暴雷”就压垮偿付能力。

在一些地方，“风险统筹”大行其道，借用保险概念和业务形式，形成了不正当竞争，也没有得到彻底解决。

可见想见，随着金融监管总局职责落地，一些游离在监管之外的“类保险”“准保险”活动，以及跨金融市场领域的钻空子行为，将会得到规范治理。如果雪球仍然越滚越大，金融监管总局按照“既管合法又管非法”的授权，“对涉及跨部门跨地区和新业态新产品等非法金融活动，研究提出相关工作建议，按要求组织实施”，将会断然出手。

创新与伪创新，创造价值与市场套利、规避法律的分野，将会越来越清晰。在一项新事物诞生之初，可以观察，可以放进“监管沙盒”，让子弹飞一会儿，但法外之地，定是行之不远。

“重防灾，快救火”

——在机构改革后，监管部门将不再有什么“父爱情结”，不怕揭短亮丑，而是以更主动的姿态防止风险敞口扩大

纵观保险业出现问题的机构，有的属于一股独大，大股东或者实际控制人掏空资产，有的则因为股权分散，产生内部人控制，江湖传闻有的机构内部分工分头“围猎”监管。一边积累问题，一边做大山头，之后甚至反制、要挟监管，使监管部门在处理问题时考虑系统性风险而投鼠忌器。

中央金融工作会议提出对风险“早暴露、早处置”，而之前金融监管部门对外的官方口径是“早发现、早处置”，显然是有针对性的。

可以预见，在机构改革后，监管部门将不再有什么“父爱情结”，不怕揭短亮丑，而是以更主动的姿态防止风险敞口扩大，在拿准之后就采取具有强制力的硬核措施，“及时阻断风险蔓延”。

“强监管、严监管”

——检查局、稽查局“查案”，处罚局“审案”，形成“流水作业”，实现了“武力叠加”

从网络披露的信息可见，在增配职能的同时，金融监管总局更加兵强马壮。不妨对比一下：金融监管总局人员超过人民银行、证监会，达到900多人，而其他部委一般在300-600人之间，可见国家对金融的重视，对金融风险防范的高度关注。

特别是，在检查局之外，又成立了稽查局、稽查总队。参照证监会稽查总队170人的配置，金融监管总局的人马只会多、不会少，检查人员数量料将翻番。

保险业处罚罚没款已经连续两年超过3亿元，预计今年会再创新高。随着改革落地，监管部门拥有了4个检查局，借鉴证监会的经验，还成立了行政处罚局，从人员配备和工作机制上，体现了“重拳惩处严重违法违规行为”。检查局、稽查局“查案”，处罚局“审案”，形成“流水作业”，实现了“武力叠加”。

“立规矩，抓执行”

——历经5年之后，银行保险立法的职责重新回到了金融监管总局；立法权和事权需要般配对应，才能保证质量

金融监管总局“三定”方案规定，“拟订银行业、保险业、金融控股公司等有关法律法规草案，……制定银行业机构、保险业机构、金融控股公司等有关监管制度”。这是一个很大的调整。读者不妨对比一下五年前银保监会“三定”方案的提法：“参与起草银行业和保险业重要法律法规草案以及审慎监管和金融消费者保护基本制度。起草银行业和保险业其他法律法规草案”。而人民银行当时负责“拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度”。

本来是参与，现在是主导。历经5年之后，银行保险立法的职责重新回到了金融监管总局。这一调整说明，主政者考虑到立法权和事权需要般配对应，才能保证质量。

这或许意味着，学界和业内呼吁已久的核心法律法规的修改将会加快，甚至可以预见，保险市场长期发展的关键领域，法律基础会从无到有、从薄弱走向稳固。比如，新型险种、业务的地位，保险合同领域久拖不决的适用难题，保险资金运用体系芜杂的问题等等，应该会在更短的时间内得到解决。

监管改革已是明盘，市场发展迎来变局。合规为盾，凛遵正道，守稳求长。

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